Енергетичні реформи: виклики газового ринку України

Як і чому процес відокремлення функцій газотранспортної системи в Україні сповільнюється.

Представники Заходу все частіше скаржаться на те, що реформи в українському газовому секторі затяглися, не дивлячись на гарний старт після революційного Майдану. Процес відкриття ринку, який повинен бути реалізований для створення конкурентних умов для торгівлі газом, затримався на більше ніж два роки. Поточний статус-кво турбує іноземних партнерів, ставлячи питання: чи зможе Україна зробити наступні рішучі кроки?

Відповідно до Третього енергетичного пакету Євросоюзу, Україна має здійснити процес відокремлення своєї газотранспортної системи від виробництва та постачання природного газу або електроенергії – так званий “анбандлінг”. Загалом, Третій енергетичний пакет – це пакет законів, спрямованих на підвищення ефективності енергетичного ринку та створення єдиного ринку газу та електроенергії в ЄС.

Проте необхідність реалізації лібералізації та розукрупнення газового ринку полягає, перш за все, у забезпеченні довіри та прозорості на газовому ринку України. Процес залучення міжнародних операторів системи передачі має ті ж самі цілі. В даний час Україна є найбільшим транзитним маршрутом російського газу до ЄС, і це в інтересах України та ЄС, щоб вона ним і залишалася після 2019 року. Відокремлення функцій газотранспортної системи також є основою для створення висококонкурентного ринку та , що більш важливо, посиленням захисту прав споживачів – це означає, що особа, яка безпосередньо чи опосередковано керує підприємством з виробництва або постачання, не може контролювати оператора транспортної системи.

Україна взяла на себе зобов’язання повністю перенести та впровадити Третій енергетичний пакет відповідно до Протоколу про приєднання до Договору про Енергетичне співтовариство, підписане ще у 2010 році та затверджене Верховною Радою. Це зобов’язання, включає в себе обов’язкове дотримання вимог про розукрупнення як у секторі природного газу, так і в електроенергії.

ЄС підтримує реформу енергетичного сектору в Україні у рамках ініціативи EU4Energy – чотирирічної програми технічної допомоги ЄС (2016-2020 рр.). Її головна мета полягає в тому, щоб допомогти у створенні ринків електроенергії та газу та сприяти ефективності та енергетичній безпеці країн Східного партнерства – України, Вірменії, Азербайджану, Білорусі, Грузії та Республіки Молдова. По-перше, мова йде про вдосконалення законодавчої сфери в енергетичному секторі відповідно до європейських стандартів.

Крім того, існує низка двосторонніх проектів, зокрема проект EE4U з бюджетом на 104 мільйонів євро, який підтримує створення Фонду енергоефективності. У результаті Україна буде підтримуватися у подоланні своєї енергетичної бідності, а також скорочення рахунків громадян за енергоспоживання. ЄС також підтримує реорганізацію українського газового сектору через великий проект, який пропонує варіанти майбутнього української системи зберігання газу, і підтримав уряд у розробці бізнес-моделі для нового оператора системи передачі (ОСП).

Закон України “Про ринок природного газу”, прийнятий у 2015 році, встановлює вимогу щодо розукрупнення на законних підставах. Пізніше, у 2016 році, уряд вирішив створити нове підприємство – “Магістральні газопроводи України” (МГУ), яке було створено для того, щоб стати новим оператором ГТС після завершення відокремлення та передачі всіх активів і функцій, необхідних для передачі газу, МГУ від “Нафтогазу” та “Укртрансгазу”.

У вересні 2018 року, після тривалого періоду непорозумінь та невдалих спроб співпраці між НАК “Нафтогаз України” та МГУ, наглядові ради обох компаній підписали загальний Меморандум про взаєморозуміння щодо розукрупнення, який був призначений для визначення загальної мети в процесі поділу ГСТ в рамках моделі розукрупнення власності. Ця модель вимагає повної незалежності майбутнього оператора системи транспорту від будь-яких інших інтересів на газовому ринку. Крім того, в минулому місяці “Нафтогаз” представив так звану “дорожню карту” для відокремлення оператора ГТС, яка зосереджується на підготовці розукрупнення в рамках групи “Нафтогаз”.

Насправді, необмежений, справедливий та рівний доступ до кінцевих споживачів газу постачальниками газу можливий лише в тому випадку, якщо функції транзиту та зберігання газу відокремлені від виробництва та постачання, а також від їхніх комерційних інтересів. Реформа газового сектору повинна перешкоджати збільшенню монополізації роздрібної торгівлі. У процесі лібералізації українського газового ринку необхідно запобігти дуже ймовірному збільшенню кількості приватних компаній, пов’язаних з проросійськими групами.

У той же час нестабільне управління газовими компаніями також сприяє розвитку корупційних схем. Можна припустити, що певні групи інтересів навмисно затягують процес відокремлення, щоб зберегти своє панування на ринку, а також тіньові надходження від фінансових потоків. Крім того, вплив міністерств та уряду також впливає на процес відокремлення, і, на жаль, будь-які наслідки досі були досить негативними.

Нафтогаз, корпоративна група, яка є поточним менеджером та оператором ГТС, повинна бути в авангарді процесу відокремлення. Вище згадана дорожня карта, представлена громадськості в жовтні 2018 року, може розглядатися як серйозне прагнення “Нафтогазу” досягти розукрупнення. Проте Енергетичне співтовариство не зовсім погоджується з позицією “Нафтогазу”. За словами експерта газового ринку Андріуса Шімкуса з Секретаріату Енергетичного співтовариства, в рамках відокремлення спостерігається мало реального прогресу:

“На даний момент Нафтогаз займається всіма видами діяльності в секторі природного газу, включаючи виробництво, імпорт, передачу, оптову торгівлю та роздрібні постачання. У ‘дорожній карті‘ Нафтогазу ми бачимо презентацію можливого шляху вперед, але з невеликими відчутними рішеннями про поділ цих видів діяльності. Наприклад, не було надано відповідей щодо конкретної моделі відокремлення та як вона буде реалізована на практиці. Раніше чиновники говорили про повне відокремлення до кінця 2019 року. Тепер ми спостерігаємо графік кінця 2020 року і далі. Ми сподіваємось, що є детальні кроки щодо того, як розпочати відокремлення без затримки та в повній відповідності до законодавства Енергетичного співтовариства та України. Ми також сподіваємось, що подальших затримок не буде”.

У свою чергу “Нафтогаз” пояснив, що затримка процесу відокремлення пов’язана з тим, що будь-яка втрата контролю з боку компанії або “Укртрансгазу” над активами, що використовуються для транзиту газу без згоди “Газпрому”, може спричинити значні фінансові ризики. Так, спостережні ради “Нафтогазу” та МГУ погодилися, що судовий процес з російським монополістом в Арбітражному інституті Торгової палати Стокгольма унеможливив здійснення процесу відокремлення до 1 січня 2020 року.

“Результат арбітражу означає, що активи ГТС, які використовуються для транзиту природного газу, не можуть бути передані від корпоративної групи ‘Нафтогаз‘ до будь-якої іншої компанії до кінця поточної угоди з ‘Газпромом‘ до кінця 2019 року. Але це не означає, що ‘Нафтогаз‘ не може розпочати передачу певних контрактних угод, нетранспортної інфраструктури, персоналу або матеріалів майбутньому оператору ГТС, МГУ. Ми багато разів оскаржували це, вимагаючи конкретних кроків, але поки що не маємо жодних відчутних результатів. Слід зазначити, що всі реформи, що відбуваються в ‘Укртрансгазі’, включаючи створення так званого галузевого оператора системи передачі, недостатні, і конкретний план передачі активів до МГУ повинен бути зафіксований і, що найголовніше, повинен виконуватися. На сьогоднішній день не завжди зрозуміло, чи весь процес відокремлення рухається у правильному напрямку, і чи він рухається взагалі. Але цей напрямок все ще можна чітко визначити з певною готовністю та зусиллями. У той же час ‘Нафтогаз‘, будучи вертикально інтегрованим підприємством, є монополістом. І в цьому світі не існує жодного монополіста, який хотів би відмовитися від значної частини свого бізнесу. У державі існують інструменти, що можуть змусити ‘Нафтогаз’ діяти та продовжувати відокремлення, але, як здається, до цих пір було мало намірів застосовувати ці інструменти. На більш оптимістичній ноті, процес відокремлення в ЄС також не був безболісним, тому, звичайно, це не є безболісним і в Енергетичному співтоваристві”, – пояснює Шімкус.

Президент аналітичного центру DiXi Group Олена Павленко зазначає, що найбільші проблеми під час процесу відокремлення, як правило, виникають на етапі, коли вже потрібно юридично прийняти конкретне рішення:

“Принаймні, позитивним є той факт, що якась співпраця була встановлена між двома наглядовими радами. Голови наглядових рад Нафтогазу та МГУ чітко заявили, що вони в процесі обговорення. Я думаю, що той факт, що принаймні якийсь зв’язок встановлено, вже позитивний. Другий момент – це сам план. Я не можу сказати, що це все як на картині; з того, що я бачила, були зрозумілі загальні етапи, як буде виглядати розділення. Що ще потрібно зробити для повної картини – це [включити], як цей план буде реалізований у вигляді конкретних рішень, урядових чи [через] Нафтогаз. Якщо ми розглянемо попередні два роки процесу відокремлення, тоді найбільші проблеми з’являються на етапі, коли необхідно законодавчо закріпити конкретне рішення. Відразу виникає море потреб, змін в інших законодавчих актах або установах. Це вимагає повторних схвалень документів, і, як наслідок, цей процес тихо зникає десь в урядових коридорах. Допомога групи DiXi або Енергетичного співтовариства або будь-кого іншого вимагає конкретного лідера в уряді. Тобто людина, посадова особа високого рівня, яка може зібрати команду, котра буде правильно розподіляти завдання і ‘штовхатиме’ цей процес [вперед]. Це не той процес, що може рухатися самостійно. Кабмін швидко очікував на хороші позиції, сподіваючись, що це буде якимось чином вирішено”.

З метою сприяння здійсненню процесу відокремлення Секретаріат Енергетичного співтовариства в рамках проекту EU4Energy Governance написав законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відокремлення оператора системи газотранспортної системи та оператора системи передачі електричної енергії” в 2017 році. Прийняття законопроекту регулює можливість відокремлення з юридичної точки зору. На жаль, законопроект ще не вийшов за межі Міністерства енергетики та вугільної промисловості.

У державних установах було втрачено сотні законопроектів, але байдуже ставлення до керівних принципів ЄС у реформуванні газового сектору може мати набагато більш драматичні наслідки, ніж очікувалося. До цього часу європейські партнери ще підтримують будь-які зусилля з української сторони в правильному напрямку.

В результаті, нездатність України реалізувати план відокремлення матиме вплив на курс європейської інтеграції країни. Боротьба за основні активи в газовій сфері може загрожувати майбутньому вступу України до ЄС. Невизначеність щодо реформи газового сектору вплине на кінцевих споживачів, тобто на простих українців, а також на геостратегічну цінність України в очах європейських партнерів.

Автор: Христина Вовчук

Стаття на Тиждень.ua